Por Enrique de la Calle

Daniel Schteingart, doctor en sociología y director del Centro de Estudios para la Producción (CEP-XXI) en el Ministerio de Desarrollo Productivo, dialogó  sobre desafíos vinculados al desarrollo económico. ¿Hay que apostar a la minería? ¿Cómo se reduce el impacto ambiental? ¿Qué estrategias debe darse el país en relación a la explotación de recursos naturales?

APU: En un artículo reciente estuvo trabajando sobre la relación entre desarrollo y cuidado ambiental, y cuáles son las posibilidades (o caminos a explorar) para lograrlo en Argentina. Hablaba en una entrevista con José Sbatella que parte de las “tesis de la desconexión”. ¿Qué lugar ocupan en su reflexión ideas que provienen de esa teoría y que describen un capitalismo global que atribuye ciertos roles (de subordinación) a la periferia?

Daniel Schteingart: Si bien comparto en líneas generales la idea de concebir el mundo en términos de centro-periferia, creo que hay que tener en cuenta varias cuestiones específicas. En primer lugar, las divisiones de centro y periferia no son del todo estáticas: Corea del Sur (o mismo China) han pasado de ser periferia hace unas décadas a ser nuevos centros (China aún está en camino a ello). Por supuesto, la geopolítica importa, pero también las estrategias nacionales de desarrollo.

Por otro lado, no creo que haya una única periferia, sino varias: no es lo mismo el muy dinámico e industrializante Sudeste Asiático que el África Subsahariana, del mismo modo que no es lo mismo la semi-industrializada Argentina que un país del Caribe. Tampoco es lo mismo, en términos de condiciones de vida y matriz productiva, la muy dinámica Polonia (considerada parte de la periferia europea) que Brasil. La tesis doctoral de Matías Kulfas trabaja mucho sobre esta idea de varias periferias más que una sola.

APU: Para Sbatella, habría que “desconectarse” de esa lógica global para crecer, distribuir y poder cuidar el ambiente.

DS: Tengo un gran respeto intelectual sobre Sbatella aunque hago un diagnóstico diferente respecto al auge chino: China pudo crecer y bajar espectacularmente la pobreza insertándose en la globalización como un gran centro productivo, no desconectada del mundo. Antes de China, lo mismo hicieron países como Corea del Sur y hoy vemos a otros como Vietnam o Etiopía crecer aceleradamente y mejorar la vida de sus ciudadanos. Todos estos países que menciono tuvieron transformaciones profundas (sobre todo Corea y China, más incipientemente Vietnam y todavía más recientemente Etiopía) conectándose al sistema globalizado, no desconectándose.

Sin embargo, estos países se conectaron a la economía global desde sus propias reglas e intentando preservar -en la medida de sus posibilidades- sus intereses, generando herramientas para que el crecimiento tenga un carácter integral. La contracara es México, que se integró a través del NAFTA con Estados Unidos y Canadá, y tuvo un desempeño muy pobre en las últimas décadas en términos de crecimiento. México se convirtió en un gran ensamblador de manufacturas (incluso en ramas consideradas de media y alta tecnología como automotriz y electrónicos), pero sin integrar estos sectores con el resto de la sociedad. De este modo, estos sectores terminaron siendo una suerte de islas o enclaves “modernos”, que contribuyeron mucho al PBI y las exportaciones mexicanas, pero relativamente poco a los ingresos de la población. En resumen, el problema no es conectarse o no hacerlo, sino cómo. Los países que se insertan a partir de proyectos nacionales fuertes son más exitosos.

El economista Dani Rodrik usa una metáfora muy apropiada para definir estos modos de inserción exitosos en la globalización. Imaginate una casa con una ventana. Si abrimos la ventana sin más, la casa se nos llena de bichos. Si dejamos la ventana cerrada, se acumulan olores molestos. Si abrimos la ventana y le ponemos un mosquitero, la casa se ventila sin que entren bichos. La apertura indiscriminada y la inserción pasiva en la globalización tiene grandes problemas; la autarquía y la desconexión también (miremos por ejemplo Corea del Norte como caso arquetípico). El punto clave es insertarse a la globalización pero manteniendo el control nacional en muchos puntos fundamentales, esto es, una inserción activa (no pasiva) en la globalización. En Corea la inversión extranjera estuvo muy restringida por décadas, pero a la vez se apostó muchísimo al desarrollo exportador por medio del gran capital nacional; en China se atrajo inversión extranjera, pero también se le impuso grandes requisitos (como asociarse con empresas locales y transferir tecnología).

APU: ¿En esas discusiones, dónde y cómo ingresa el problema ambiental?

DS: Yendo a la dimensión ambiental, creo que es antes que nada una dimensión global. Argentina y la gran mayoría de los países periféricos son responsables de una parte pequeña de las emisiones de gases de efecto invernadero. A la vez, sufrimos las consecuencias de la actividad industrial de Estados Unidos, China o Europa, que ha sido responsable de gran parte del calentamiento global. Tenemos que pelear por una transición justa, y eso se hace a nivel global. Porque yo fronteras adentro puedo tener el modelo más cuidadoso del mundo, pero después mis agricultores quedan expuestos a eventos climáticos extremos (por ejemplo, inundaciones o sequías) por las condiciones globales.

Esto no significa que la dimensión ambiental sea meramente un tema de países desarrollados. Argentina tiene mucho por mejorar y trabajar en esta dimensión. Pero sí creo que sería injusto pedirle las mismas exigencias a los países desarrollados que a los del Sur Global, cuando fueron aquéllos los que se subieron a la escalera del desarrollo por medio de la contaminación y el uso intensivo de energías fósiles. El economista coreano Ha Joon Chang hace unos 20 años usó el concepto de “patear la escalera” para referirse al hecho de que los países desarrollados alcanzaron el desarrollo por medio de políticas proteccionistas y que, una vez desarrollados, pidieron a los países en desarrollo políticas aperturistas; es decir, “yo ya llegué acá, ahora los que están abajo se joden, no me vengas a competir en proyectos de alta tecnología”. Bueno, ahora tendría cuidado con usar el muy válido argumento ambiental como un nuevo “patear la escalera al desarrollo” para los países subdesarrollados. Si vamos a hablar de transición justa, son los países desarrollados quienes más esfuerzo tienen que hacer, y quienes más tienen que contribuir a que los países que intentan desarrollarse puedan hacerlo mediante tecnologías amigables con el ambiente.

APU: En ese sentido, ¿cómo piensa el desarrollo de la minería? ¿Es posible replicar en Argentina formas de explotación mineras no subordinadas a intereses de los países desarrollados? Es decir, ¿que esas explotaciones no estén dedicadas solo a la exportación, sino que sean palanca del desarrollo?

DS: Solemos tener una visión de la minería como si se tratara de los españoles saqueando Potosí en el siglo XVI. En realidad, aun en países como los sudamericanos, la minería actual -si bien todavía tiene mucho por mejorar- está a años luz de lo que fue hace 500 años. Chile y Perú son los dos países más mineros de Sudamérica, y experimentaron un boom en el siglo XXI. En ambos casos -y aun con contratos sociales más promercado y poco nacional populares como los de otros países del continente- la pobreza se redujo enormemente a raíz del crecimiento económico y de las exportaciones derivado -en buena medida- de la minería. En 1987, todavía con Pinochet en el poder, la pobreza en Chile (medida con la vara actual argentina) era del 74%. En 2017 fue del 19%. En Perú, la pobreza antes del auge minero del siglo XXI era del 78% en el año 2000. Para 2019 esa cifra había bajado al 48%, es decir, 30 puntos en 20 años. No solo eso: la desigualdad también bajó, y hoy tanto Chile como Perú tienen coeficientes de Gini (el principal indicador usado para medir desigualdad) casi idénticos a los de Argentina. En Chile fue de 0,44 en 2017; en Perú de 0,42 en 2019; en Argentina fue de 0,43 en 2019. ¿A qué voy con esto? A que, aun con gobiernos más promercado que los de muchos países de la región y matrices productivas que podrían considerarse “periféricas” y “extractivistas”, ambos países tuvieron logros más que relevantes en dos dimensiones fundamentales como la pobreza y la desigualdad.

En el plano nacional, la minería también lejos está de ser la actividad “maléfica” que muchas veces solemos imaginar. Los sueldos en la minería actual son los segundos más altos de toda la economía (en torno a los $200.000 brutos promedio, y $160.000 en la mediana), solo por detrás de los hidrocarburos. Lo mismo pasa con el empleo formal: casi todo el empleo en la minería es “en blanco”, cuando en el sector privado esa cifra no supera el 60%. En regiones donde los salarios son bajos y el empleo es mayormente informal, la minería es una oportunidad de empleo más que atractiva.

No creo que la minería sea la panacea para el desarrollo argentino, no comparto esa narrativa “eldoradista”, pero sí creo que puede ser relevante para generar empleo de calidad, exportaciones (y divisas), recaudación impositiva y desarrollo territorial.

APU: ¿El ejemplo de ese impacto positivo sería San Juan?

DS: Veamos el caso de San Juan, donde el empleo minero empieza a subir rápidamente a partir de 2003. Entre 2003 y 2019, el empleo formal en el sector privado creció 95% en San Juan, por encima de la media nacional (78%) y de sus vecinas La Rioja (57%), Mendoza (78%) y San Luis (49%). La mortalidad infantil bajó más rápido que la media nacional: en 2003 era 3 puntos más alta que el promedio del país (20 por mil contra 17 por mil) y en 2016-18 fue similar a la media nacional (9 por mil). La pobreza por ingresos también: en 2003-4 era de 67% en el Gran San Juan, 10 puntos más alta que la media nacional y superior a la de todas sus capitales vecinas. En 2019, fue de 32%, 3 puntos menor a la media nacional y la menor de Cuyo.

En la medición reciente del INDEC, del segundo semestre de 2020, el Gran San Juan tuvo 35% de pobres, 7 puntos menos que la media nacional y 6 puntos menos que la media de Cuyo. Otro caso interesante es Santa Cruz, que tiene minería a gran escala hace rato y con apoyo de la población local. Santa Cruz es hoy la provincia más minera del país: el 28% del empleo minero nacional se explica por esa provincia, y nunca escuchamos de un problema.

Dicho esto, creo que hay muchísimo terreno para trabajar y avanzar en la minería en Argentina para que sea una palanca más potente del desarrollo nacional. Hoy la minería es una actividad de desarrollo intermedio en Argentina: en los últimos 5 años exportamos poco más de 3.000 millones de dólares, cuando en Chile esa cifra es 13 veces más alta y en Perú 6 veces más alta.

APU: ¿Ese desarrollo minero tiene ahora una nueva oportunidad con el auge del litio?

DS: Tenemos un enorme potencial. El mundo está yendo de una matriz productiva intensiva en carbono (las energías fósiles), a una intensiva en metales, particularmente litio y cobre. Las energías renovables requieren mucho más cobre. Un auto eléctrico, además de requerir baterías de litio, tiene 3 a 5 veces más cobre que un auto convencional. Si queremos acompañar la transición energética a las energías limpias, vamos a necesitar más (y no menos) minería. Si queremos una economía digitalizada (que es a donde está yendo el mundo entero) también requeriremos más minería, ya que en una computadora o en un celular tenemos minerales de todo tipo. Tener más minería no garantiza automáticamente más desarrollo, pero sí genera precondiciones para desarrollar la cadena, por una cuestión de escala. Si hay poca minería, es muy poco probable que podamos desarrollar proveedores mineros, o refinar el mineral. Por ejemplo, si el Estado hubiese hecho el esfuerzo de promover la industrialización del cobre mediante la instalación de una refinería, hoy esa refinería estaría parada porque la única mina de cobre que teníamos terminó su ciclo, y no hay ninguna mina de cobre nueva en operación.

APU: ¿El desafío con la minería sería integrarla en un esquema de desarrollo?

DS: Necesitamos sí o sí desarrollar más la cadena. Hubo avances en los últimos 20 años, pero todavía falta: hoy tenés proveedores de la minería que antes no tenías. A modo de ejemplo, en los 90, cuando arrancó la minería a gran escala en Argentina, hasta la vianda de almuerzo para los mineros se importaba de Chile en la mina de Alumbrera en Catamarca. Eso ya no pasa más. La ropa que se usa de alta montaña en minas de San Juan las abastece una empresa local, que gracias al aprendizaje y la escala lograron exportar indumentaria para proveer el ejército de Chile. Necesitás multiplicar mucho más esos casos, cosa de que el empleo indirecto que genera la minería se multiplique más, con beneficios grandes en las comunidades locales. Eso no brota por arte de magia: el Estado nacional y los Estados provinciales son clave para incentivar a las mineras a que se abastezcan cada vez más con proveedores locales. El Programa de Desarrollo de Proveedores del Ministerio de Desarrollo Productivo parte de esa filosofía: apunta a desarrollar proveedores en cadenas estratégicas como la energía, el transporte y también la minería, apoyando con aportes no reembolsables y créditos a empresas que quieren ser proveedoras en estas actividades.

Por supuesto, desarrollar proveedores es tan necesario como que haya estrictos controles por parte de los gobiernos para evitar problemas ambientales en el sector. Creo que Argentina está mejor parada que durante el menemato en este sentido: hubo aprendizajes tanto de las empresas como de los gobiernos, y también una mayor presión social de los movimientos ambientalistas, que tuvo un impacto positivo a la hora de exigir mejores prácticas.

Por último, una cosa más: la minería es un recurso no renovable. La renta que podemos obtener del sector tenemos que invertirla a futuro, en generar condiciones para que si ese recurso se agota, las comunidades locales no se tornen pueblos fantasmas. Es clave que la renta de la minería se utilice mucho más en desarrollar infraestructura, en financiar educación, ciencia y tecnología que en pagar gastos corrientes del Estado. Si no invertimos esa renta a largo plazo, cuando el yacimiento se agote vamos a tener serios problemas para seguir afrontando esos gastos corrientes.

APU: En su artículo, ustedes mencionaron los casos de Canadá, Australia y Noruega, tres países desarrollados, que lograron incluir a la explotación minera en el desarrollo de cadena de valor (no exportan minerales, sino que trabajan toda la cadena derivada de ese mineral). Luego, señalan el caso de Bolivia, un país en vías de desarrollo más parecido al caso argentino. ¿En Bolivia también desarrollaron cadenas de valor vinculadas a la minería? ¿Argentina puede hacer eso? ¿Cómo?

DS: Dejame empezar por el final. Bolivia lideró un proceso de crecimiento sostenido a partir de los hidrocarburos, con dos decisiones políticas importantes: la nacionalización, que cambió el reparto de beneficios en las explotaciones existentes y la acumulación de reservas. A diferencia de Venezuela, esa economía gasificada pudo crecer y bajar la pobreza incluso cuando se revirtió el ciclo y bajaron los precios del gas. ¿Por qué? Porque tenían dólares para aguantar varios años el déficit de cuenta corriente y, mientras tanto, apostar a desarrollar el litio como sector de crecimiento. Evo Morales tenía acuerdos con China y con Alemania para ese sector. Es un proceso que recién daba sus primeros pasos, y apuntaba en un principio a una industrialización muy elemental, pero quedó trunco con el golpe de 2019. Hay que ver cómo se reconstruye.

Canadá, Australia y Noruega son exportadores de minerales o hidrocarburos en gran medida. En buena medida, estos países lo que hicieron fue desarrollar proveedores para las actividades extractivas, no tanto “agregar valor” al commodity. Por ejemplo, Australia exporta litio a China, donde se fabrican baterías; no es que Australia las fabrique. Del mismo modo, Noruega exporta hidrocarburos, pero no tiene una gran industria petroquímica que la refine.

Lo que sí ocurre es que estos países desarrollaron los encadenamientos “hacia atrás”, esto es, los proveedores de estas actividades. Te pongo dos ejemplos: Noruega tiene grandes capacidades para fabricar plataformas marítimas para la industria petrolera offshore, así como buques o instrumentos de precisión ligados al mar. Lograron entroncar la actividad petrolera offshore con su gran historial naval. Australia por su parte se convirtió en un gran proveedor de software para la minería: más del 60% de la minería global usa software australiano, que es una actividad tecnológica de punta. Tenemos que apuntar a eso mismo. Algo se avanzó en los últimos 20 años, pero falta mucho. Pero nuevamente: me resulta difícil imaginar que podamos fabricar grandes máquinas para la minería si nuestra producción minera es pequeña. En general, estos proveedores suelen nacer para abastecer la producción local y, una vez que ganan en aprendizaje y escala, pueden salir a exportar. Creo que es muy difícil que podamos ser exportadores de tecnología minera si primero no tenemos minería en nuestro territorio. Son muy pero muy pocas las empresas industriales argentinas que nacen siendo exportadoras: casi todas primero crecen en el mercado local y luego salen a exportar. Fijate lo que ocurre con el agro argentino, que gracias a su escala permitió crear toda una red de fabricantes de maquinaria agrícola, que genera miles de puestos de trabajo formales (y exportaciones) en pequeñas localidades de provincias como Santa Fe y Córdoba. Las Parejas en Santa Fe es una de las localidades con mayor densidad industrial del país y eso es gracias a cómo el campo se imbricó virtuosamente con la producción de maquinaria agrícola. A su vez, la maquinaria agrícola tracciona mucho sobre la metalurgia. Necesitás muchos más ejemplos así, y la política pública debe empujar esos procesos ya que no siempre brotan espontáneamente.

APU: ¿En el caso de la minería debería pensarse en empresas estatales al estilo de lo que fue YPF para la extracción de petróleo?

DS: Es tranquilamente una posibilidad a tener en cuenta. Chile tiene CODELCO, que es una empresa minera estatal, y la principal exportadora del país, y aun a pesar de ser un país considerado “promercado”. En Noruega, históricamente hubo un “nacionalismo de los recursos naturales”, que llevó a que la población consideró el capital extranjero como un “mal necesario” para desarrollar la economía. Se les exigió desarrollar proveedores, financiar el sistema de ciencia y tecnología y regulaciones estrictas. En el caso de los hidrocarburos, en los ’70 (cuando arranca la actividad) los noruegos le dijeron a las grandes petroleras: “Vengan, pero sepan que voy a crear una empresa estatal -la Statoil-, a la cual voy a darle mucha rosca, y ustedes van a tener que hacer transferencia tecnológica y desarrollar proveedores”. Las grandes petroleras aceptaron en ese momento porque Noruega les ofrecía estabilidad política (algo que no pasaba en ese entonces en Medio Oriente, donde más habían tenido sus negocios en el pasado) y además los precios del petróleo volaron con la crisis del ’73, lo cual dio gran margen al gobierno noruego para negociar.

Las empresas públicas, bien gestionadas, pueden ser una gran palanca de desarrollo; lo han sido tanto en Argentina como en el resto del mundo. En general, las empresas públicas suelen tener mayor compromiso con el desarrollo de proveedores locales que las multinacionales, y eso es un punto a favor. Además, una empresa con participación estatal en la minería ayudaría a aumentar el apoyo social a la actividad, que tiene rechazo en ciertos sectores producto de que se piensa que “se la llevan toda”. Si bien no comparto ese diagnóstico (ya que la minería deja en el país bastante más de la mitad de lo que produce, sea bajo la forma de impuestos, salarios o proveedores locales), una minera con participación pública puede ayudar a cambiar esa percepción (y también, insisto, a desarrollar más proveedores locales y a encadenarse mejor con el sistema científico-tecnológico local). Jujuy y Santa Cruz ya tienen participación estatal en la actividad minera, con empresas provinciales, y me parece una estrategia válida.

Dicho esto, un punto más a tener en cuenta. Las inversiones en minería son millonarias, y requieren de enormes aportes de capital. Hoy estamos vedados de financiamiento producto del endeudamiento irresponsable del gobierno anterior. De este modo, de imaginar una participación estatal en la minería, me lo imagino hoy más a partir de una asociación con otra empresa que con una empresa estatal liderando proyectos.

APU: Qué puede decirnos de la gestión del ministerio de Producción en relación a estos temas vinculados al desarrollo y el ambiente. ¿Son parte de la agenda hoy? ¿Están en desarrollo políticas específicas en ese sentido?

DS: La agenda está absolutamente presente y es totalmente prioritaria. El desarrollo del siglo XXI debe cerrar con la gente y con el ambiente adentro; el del siglo XX descuidó mucho la veta ambiental, y hoy en parte pagamos las consecuencias de eso.

En el Ministerio creemos que debemos pensar los distintos sectores en función de su aporte a seis problemáticas fundamentales: a) la generación de empleo de calidad, b) la generación de exportaciones (o sustitución de importaciones), que son fundamentales para que no falten los dólares necesarios que toda suba de salarios requiere, c) el desarrollo tecnológico (ya que la productividad de nuestra economía no es suficiente para poder exportar con salarios altos), d) el desarrollo federal (ya que las brechas territoriales son gigantes, y es fundamental crear puestos de trabajo genuinos y de calidad en las provincias más rezagadas), e) las brechas de género (que son enormes en la estructura productiva argentina, y particularmente en la industria), y f) el cuidado ambiental. Esas seis dimensiones son centrales por ejemplo para evaluar a qué proyectos productivos se les brindará apoyo (por ejemplo, vía financiamiento, asistencia técnica o aportes no reembolsables). Un proyecto productivo que puntúe bien en 4 de estas 6 dimensiones estará mejor posicionado para recibir apoyo del ministerio que uno que puntúe bien en solo 1 de esas 6.

APU: El cuidado ambiental como un requisito para recibir apoyo estatal.

DS: A veces pensamos lo ambiental como un “obstáculo” al desarrollo de las fuerzas productivas. Muchas veces está la idea de “no me vengan a joder con tratar un efluente, me encarece los costos y me vuelve inviable la empresa”. Esa idea es errónea. Lo ambiental no necesariamente es un obstáculo al desarrollo empresarial, sino una oportunidad para producir mejor, para mejorar la productividad y para desarrollar nuevos sectores hoy inexistentes.

Mejorar la productividad implica producir más con menos: nada más ambientalista que eso, ya que ahorramos insumos y energía, y tensionamos menos sobre la naturaleza. Y mejorar la productividad es sumamente benéfico para cualquier empresa, ya que se ahorran costos innecesarios. Yendo a una dimensión más macro, mejorar la productividad también está permitiendo gradualmente desacoplar el crecimiento del impacto ambiental: entre 2005 y 2020 hay un grupo de países que pudo escindir crecimiento económico del crecimiento de las emisiones. Y tienen una característica, son todos países desarrollados, orientados a la innovación. Todavía falta mucho por avanzar igual.

Volviendo a la dimensión micro, producir mejor también es una oportunidad para cualquier empresa. Hoy la ciudadanía cada vez más exige mejores prácticas ambientales, y de este modo las empresas que más adopten buenas prácticas van a tener mayores posibilidades de ganar participación de mercado. En el plano internacional también lo vemos: en el futuro, si no mejoramos prácticas ambientales, se nos van a cerrar mercados de exportación y, por lo tanto, exportaciones y divisas.

Y también lo ambiental abre puertas para desarrollar nuevos sectores. Y el Ministerio viene teniendo un gran interés en el fomento de varios de ellos. El 1 de marzo el Presidente anunció que prontamente se enviará un proyecto de ley de fomento de la electromovilidad, el cual viene siendo trabajado desde el Ministerio. Fomentar la movilidad eléctrica, además, va a permitir generar oportunidades para desarrollar la cadena del litio. Mirá cómo justamente a partir de un desafío ambiental se abren oportunidades para desarrollar cadenas productivas. Otro sector potencialmente nuevo que genera mucho interés es el hidrógeno verde.

Además de la electromovilidad, se viene trabajando fuerte en un plan de sustentabilidad pyme, que apunta a mejorar las prácticas ambientales en las pymes. En muchas ocasiones, las pymes no tienen espaldas financieras suficientes para invertir en la mejora de sus prácticas ambientales. Otro ejemplo es la revigorización de la empresa IMPSA (que estaba al borde de la bancarrota y que, gracias al Estado nacional ahora se recapitalizó) nos va a permitir tener una empresa con tecnología nacional capaz de producir molinos eólicos, algo clave para la transición energética.

Otra línea es el fomento a la economía circular, que por un lado implica el trabajo con las cooperativas de recuperadores urbanos y, por el otro, el rediseño de la lógica del sistema productivo, en donde empecemos a pensarlo bajo una lógica circular (en donde los materiales puedan ser reutilizados en lugar de descartados). La Secretaría Pyme viene trabajando en la sensibilización, asistencia técnica y financiamiento, para que las empresas empiecen a adoptar este paradigma.

Fuente: AGENCIA PACO URONDO